2021版《国家职业资格目录》的浑水摸鱼，谁是赢家？
尊敬的两会代表委员：
2013年以来，国务院分七批取消434项职业资格许可和认定事项，削减比例达原总量的70%以上。2019年，国务院常务会议明确要求，将水平评价类技能人员职业资格全部退出国家职业资格目录，不再由政府或其授权的单位认定发证。这是“放管服”改革的重大成果，是政府自我革命的标志性举措。然而，政策的落地并不如预期那般顺畅。
在职业技能评价发展的过程中，许多政府包办职业技能评价的弊端逐渐显露：政府包办下的职业技能认证过多过滥，人为制造了许多就业门槛；政府部门既当裁判员又当运动员，难以保证公平；行政垄断导致评价标准僵化，脱离市场需求。
基于以上情况，改革应以减少政府对市场的直接干预，让市场在资源配置发挥作用为目标。通过梳理和压减准入类职业资格数量，取消不必要的职业资格认证，推进社会化职业技能等级认定。
水平评价类技能人员职业资格全部退出《国家职业资格目录》便是社会化职业技能等级认定的体现，这意味着政府不再直接发证，而是由社会组织、用人单位按标准开展职业技能等级认定。
然而，2021年人社部发布的《国家职业资格目录》，却呈现出与改革精神相悖的倾向。据江苏英才职业技能鉴定集团和JYPC全国职业资格考试认证中心梳理，相较于2017版目录，2021版《目录》纳入非行政许可项目29项，甚至将10多个以技能为主的国内职业资格证书项目，当成准入类项目纳入《目录》。
这些增加的职业资格，多数属于水平评价类，这些项目以准入类项目的名义保留了下来，与国务院全部退出的要求相抵触。
为什么2021版的《国家职业资格目录》会与国务院的要求相背离？究其原因，因为相比于让水平类职业资格退出《目录》，改变水平评价类职业资格的形式，让这类职业资格以其他的名义继续存在于《目录》中明显更为容易。
首先我们需要区分准入类和非准入类职业资格：准入类职业资格具有法律强制性，对涉及公共安全、人身健康、人民生命财产安全等特殊职业，依据有关法律、行政法规或国务院决定设置；非准入类（水平评价类）职业资格是对社会通用性强、专业性强、技能要求高的职业，根据经济社会发展的需要而设置的非行政许可类职业资格制度。
2021年的《目录》则通过以下三种方式保留了水平评价类职业资格：第一，混淆准入类和非准入类职业资格的概念，将水平评价类职业资格以准入类的形式保留了下来，并归入准入类职业资格的范畴，使水平评价类职业资格继续存在于《目录》中；第二，通过备案制的方法，将职业技能机构的发证权转移到需要进行备案，名义上放开了市场，实际上通过备案管理重新收权；第三，制定职业技能认定行业标准。通过制定行业标准对市场上的职业技能认定机构进行间接的管理或约束。
这三种方式的共同目标，都是维持现有的权力格局，守住现有部门的利益。用一位业内人士的话说：“前门关了，后门开着；明处放了，暗处收着。”
改革的阵痛催生了监管的反弹效应。当职业资格许可的准入资格被人为关闭，一些地方的人社部门通过备案管理、过程监督、质量评估等方式，重新构建了对非准入类职业技能鉴定的控制体系，这使得大量本应放给市场和社会组织的评价权，重新回到行政体系内循环。
JYPC正是这种反弹效应的牺牲品，当JYPC这样的民营机构试图进入市场时，却发现市场的大门虽然敞开，但权力的高墙依然矗立。因为，那些通过浑水摸鱼保留下来的权力，需要一个没有官方背书的民营机构来证明备案的必要性，需要一个像JYPC这样的牺牲品来衬托所谓备案制的正当性，进而扩大权力的辐射范围。
从法治视角审视，人社部门对非准入类职业技能鉴定的监管扩张，面临着三重合法性挑战：
第一，缺乏明确的法律授权。根据《行政许可法》确立的“法无授权不可为”原则，行政机关的监管权必须有明确的法律依据。对于非准入类职业技能鉴定这类一般性市场服务活动，《劳动法》《职业教育法》等并未赋予人社部门直接的监督管理权。
第二，与“放管服”改革精神直接冲突。国务院明确要求大幅减少政府对资源的直接配置，强化事中事后监管。人社部门的监管模式，实质上是将已经放开的事前审批变相转化为控制市场准入。
第三，部门权责错位。对于一般性市场服务活动，市场监管部门承担主要监管职责。人社部门的监管扩张，实际上造成了多头监管、权责交叉的制度困境。
第一，全国人大对《国家职业资格目录（2021年版）》的合法性进行审查，对照国务院水平评价类全部退出的要求，清理违规增加的职业资格。
第二，国务院督查室对职业资格领域的放管服改革落实情况进行专项督查，查处混淆准入式和非准入式职业资格概念进而保留权力的行为。
第三，建立《职业资格目录》动态调整机制，引入第三方评估，确保《目录》调整的科学性和透明度。
改革是一场自我革命，必然触动既得利益。当改革进入深水区，反弹的力量不容忽视。JYPC的遭遇警示我们：只有真正把权力关进制度的笼子，市场才能真正成为配置资源的决定性力量。
JYPC全国职业资格考试认证中心
江苏英才职业技能鉴定集团
2026年3月6日
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